Jednym z elementów dostosowywania polskiej gospodarki do wymogów Unii Europejskiej stało się wdrożenie nowego systemu zagospodarowywania odpadów opakowaniowych. Głównym celem podjętych w 2002 r. działań było nie tylko spełnienie wymogów akcesyjnych, ale także, a może nawet przede wszystkim, zmniejszenie obciążenia środowiska ciągle rosnącym strumieniem odpadów opakowaniowych. Przyjęte przez Polskę i uzgodnione z Brukselą wyzwania są bardzo ambitne i zakładają znaczący postęp w odzysku i recyklingu tego strumienia odpadów.

Wstęp

Przyjęty w Polsce model osiągania tych celów oparty jest na zasadach rynkowych. Model ten powstał po długotrwałych dyskusjach przedstawicieli rządu z przedstawicielami przemysłu i w zasadzie jest zbieżny z modelem istniejącym w Wielkiej Brytanii. Zakłada on, że każdy z przedsiębiorców pakujących swoje produkty (lub importujący je) w opakowaniach jest odpowiedzialny za odzysk i recykling części zużytych opakowań. Nazywa się to zasadą rozszerzonej odpowiedzialności producenta za opakowany produkt. Każdy z takich producentów może wykonać swój obowiązek samodzielnie (w tym może też zlecić osobie trzeciej wykonanie takiego zadania), może dokonać cesji swojego obowiązku na organizacje odzysku, a może też nic nie robić, wtedy jednak musi zapłacić wysokie opłaty produktowe, które traktuje się jako karę. Ponad połowa odpadów opakowaniowych w Polsce odzyskiwanych jest przez organizacje odzysku. Około 23% obowiązku realizują przedsiębiorcy sami, a tylko niecałe 3% masy odzyskiwane jest poprzez system opłaty produktowej. Cała reszta to tzw. szara strefa.
Tym niemniej już po kilku latach funkcjonowania systemu można śmiało powiedzieć, że odniesiono znaczący sukces. Po pierwsze, całkowicie nowatorski w polskich warunkach system zadziałał i cele zostały w pełni osiągnięte. Po drugie, przemysł udowodnił w praktyce, że cele społecznie użyteczne można osiągnąć w naszym kraju nie tylko metodami nakazowymi i systemem podatkowym, tak jak to pierwotnie proponował rząd. Ta sama uwaga odnosi się do tzw. ruchów zielonych, które z dużym sceptycyzmem odnosiły się do propozycji przemysłu.
Osiągnięte dobre wyniki w pierwszych dwóch latach nie oznaczają jednak automatycznego sukcesu w kolejnych latach - jest wręcz odwrotnie. Większość specjalistów w branży sądzi, że istnieje pilna potrzeba dokonania szeregu zmian w polskim systemie prawnym, zapewniających osiągnięcie sukcesu w roku docelowym 2007. Spróbujmy przyjrzeć się bliżej tym opiniom.

Równanie do Unii

Pierwszą grupę postulatów można by nazwać "równanie do Unii". W wielu punktach polskie wymogi prawne są o wiele bardziej restrykcyjne niż tego wymagają odpowiednie dyrektywy unijne. I tak na przykład podzielenie wskaźnika odzysku na grupy materiałowe nie jest spotykane w żadnym z krajów unijnych. Co więcej, z góry wiadomo, że większość grup materiałowych nie jest w stanie uzyskać takich wyników. W praktyce oznaczać to będzie konieczność zapłacenia wysokich kar pomimo pełnego osiągnięcia zakładanych poziomów recyklingu. Może to wpłynąć zdecydowanie negatywnie na konkurencyjność polskich podmiotów gospodarczych na rynku unijnym. Kolejnym ważnym postulatem jest konieczność obniżenia docelowego poziomu recyklingu na opakowania plastikowe do poziomów unijnych i praktyki jej członków. Paradoksem jest, że nawet opracowywana obecnie nowa dyrektywa UE nie zakłada tak wysokiego poziomu recyklingu tego materiału jak nasze prawo (25% do osiągnięcia w 2007 r. w Polsce wobec 22,5% w Unii w 2008 r., a wobec wynegocjowanego już nieoficjalnie okresu dostosowawczego dla Polski będzie to rok 2014). Nic nie uzasadnia takich restrykcji wobec polskich przedsiębiorców. Innym znaczącym odstępstwem od wymogów unijnych jest rozszerzony w Polsce zakres kategorii materiałowych. Unia stosuje wyłącznie podział na opakowania aluminiowe, stalowe, papierowe, szklane i plastikowe. W Polsce dodano jeszcze kategorię opakowań wielomateriałowych i naturalnych. Ma to swoje daleko idące konsekwencje, które grona decydenckie chyba nie do końca sobie uświadamiają. Odzyskany w tej grupie tonaż nie będzie mógł być zaliczony ani do osiągniętego w Polsce wskaźnika odzysku, ani do wskaźnika recyklingu. Z punktu widzenia wymagań Unii Europejskiej oznaczać to może niepotrzebny wysiłek odzyskania ok. 124 tys. ton surowca i wydania ok. 49 mln zł (dane te odnoszą się do lat 2002-2007), tak brakujących na inne społecznie ważne cele. Kolejnym przykładem "wystawania" polskich wymagań ponad normy unijne jest konieczność materiałowego znakowania opakowań z plastiku. W Unii wymóg ten funkcjonuje wyłącznie na zasadach dobrowolności. W praktyce nie jest to nikomu potrzebne, bo sortowanie i tak odbywa się ręcznie z udziałem specjalistów (na całym świecie jest tak samo!), którzy dokładnie wiedzą, co jest czym. Ten wymóg to tylko zbędne koszty w procesie produkcji. Najciekawsze jest to, że żadna z partii politycznych w żadnym ze swoich programów politycznych, ani starym, ani obecnym, nie postulowała i nadal nie postuluje "wychodzenia przed orkiestrę". Powyższe wymogi zamieszczono w polskim prawie wyłącznie na wniosek kilku posłów w trakcie "obróbki" sejmowej. Chyba najwyższy czas, aby skończyć tę radosną twórczość kosztującą nas wszystkich grube miliony złotych i, co ważniejsze w świetle zbliżającego się momentu ujednolicenia polskiego rynku z rynkiem unijnym, pogorszającą konkurencyjność polskiej gospodarki. Proszę pamiętać, że mówimy tutaj nie tylko o wyrobach rynkowych, ale także o obrocie zaopatrzeniowym "b2b" (ang. business to business). Dotyczy to więc całej polskiej gospodarki. Towary nieobarczone powyższymi wymogami, wyprodukowane w jakimkolwiek kraju unijnym i dostępne na polskim rynku, nie będą musiały spełniać takich wymogów.

Porządkowanie polskiego systemu recyklingu

Drugą grupę wniosków można nazwać "porządkowaniem polskiego systemu recyklingu". Główne defekty obecnego systemu zostały zidentyfikowane i opisane zarówno przez organa kontrolne Inspekcji Ochrony Środowiska, jak i w specjalnym raporcie sporządzonym przez pracowników krakowskiej Akademii Ekonomicznej na zlecenie Ministerstwa Środowiska. Obie oceny są spójne nie tylko ze sobą, ale także, co zasługuje na specjalne podkreślenie, z opiniami panującymi w środowisku firm funkcjonujących w systemie odzysku i recyklingu. Dwa najpoważniejsze zarzuty, jakie zostały sformułowane w powyższych ocenach, to, po pierwsze, konieczność uszczelnienia systemu poprzez zmianę sposobu dokumentowania recyklingu oraz, po drugie, brak stymulacji do rozwoju sytemu selektywnej zbiórki i odzysku.
W obecnym systemie recykling jest dokumentowany poprzez wystawienie karty przekazania odpadu (KPO) podpisanej przez firmy recyklingowe. Ten sposób rozliczania budzi poważne wątpliwości m.in. natury formalnej, dotyczące np. braku przepisów regulujących obrót KPO, braku przepisów dotyczących sposobu rejestracji KPO, braku praktycznej definicji firmy recyklingowej itp. Istnienie szerokiej luki prawnej zostało natychmiast wykorzystane przez szereg nieuczciwych przedsiębiorców, którzy powołali do życia tzw. rynek kwitów będący w swej istocie surogatem giełdy potwierdzeń recyklingu. Powstanie szarej strefy doprowadziło w krótkim czasie do znacznego spadku cen na usługi recyklingowe. Szacuje się, że wartość rynku recyklingowego w Polsce zmniejszyła się z ponad 100 mln zł w 2002 r. do ok. 70 mln zł w 2003 r. Istnieją uzasadnione obawy, że trend ten utrzyma się w roku bieżącym.
Ten spadek znacząco oddziałuje na działalność inwestycyjną. Permanentny brak wolnych środków finansowych w systemie nie pozwala ani na budowanie systemów zbiórki selektywnej w gminach, ani na rozwój potencjału recyklingowego. Gminne systemy zbiórki zostały niemalże pozostawione same sobie, a jedyne środki, jakie je wspomagają, pochodzą z budżetów gmin oraz ze wspomagania NFOŚiGW. Tylko jedna organizacja odzysku współpracuje z gminami. Ta sytuacja, w przypadku braku nowych impulsów i działań, na pewno doprowadzi do niewykonania zakładanych poziomów odzysku i recyklingu już w przyszłym roku. Wynika to z kończących się właśnie prostych rezerw odzyskiwania odpadów z tzw. strumienia przemysłowego (tj. odpadów zbieranych w zakładach przemysłowych, centrach dystrybucyjnych czy hipermarketach).
Jedynym rozwiązaniem wydaje się obecnie postulat znacznego usztywnienia systemu recyklingu poprzez ograniczenie interpretacji takich pojęć jak recykling, recyklerzy, potwierdzenie recyklingu i kontrola systemu. Mimo że nie są to rzeczy proste, bo występują także w wielu krajach Unii Europejskiej (nigdy jednak na taką skalę jak w Polsce), należy pilnie podjąć taką próbę.
Po pierwsze, samo pojęcie recyklingu jest w Polsce nagminnie źle interpretowane. Niejednokrotnie nawet samo czyszczenie stłuczki szklanej czy sortowanie papieru bywa rozliczane jako recykling. Wydaje się, że jedynym rozwiązaniem tego problemu jest zawężenie ilości podmiotów uprawnionych do potwierdzania recyklingu do tych firm, które dobrowolnie poddadzą się procesowi audytu i certyfikacji. Z ustanowieniem centrum certyfikacyjnego, np. przy COBRO (Centralny Ośrodek Badawczo-Rozwojowy Opakowań), nie powinno być najmniejszych problemów. Także rzetelne firmy recyklingowe na pewno z chęcią poddałyby się weryfikacji, bo ograniczałoby to nieuczciwą konkurencję na rynku usług recyklingowych.
Ponadto konieczne jest wprowadzenie nowego dokumentu potwierdzającego recykling, będącego drukiem ścisłego zarachowania i jednocześnie dobrze zabezpieczonym papierem wartościowym. Dokument ten powinien być wystawiany wyłącznie przez certyfikowanego (uprawnionego) recyklera.
Szczelność systemu powinna być badana poprzez wnikliwsze niż dotychczas kontrole. Nadmiar istniejących i zobligowanych do kontroli systemu instytucji (Inspekcje Ochrony Środowiska, Urzędy Statystyczne, Inspekcje Handlowe i inne) prowadzi do tego, że żadna z nich nie czuje się odpowiedzialna za całościowe "rozliczanie" systemu odzysku i recyklingu. Należy jasno zapisać w ustawodawstwie, kto głównie jest odpowiedzialny za kontrolę funkcjonowania systemu.
Trochę inne problemy dotyczą strony "popytowej" polskiego systemu recyklingu. Jest niewątpliwym sukcesem, że system ten, oparty na zasadach rynkowych (a nie, jak na początku planowano, na wprowadzeniu nowego podatku ekologicznego), w pełni od samego początku zadziałał. Wszystkie dotychczasowe cele zostały osiągnięte. Powstał szereg organizacji odzysku - nikt jednak nie spodziewał się, że powstanie ich tak dużo.
Na w sumie niewielkim rynku o wartości ok. 70 mln zł, na którym tylko połowa masy odpadowej przepływa przez organizacje odzysku, nie ma miejsca na tak wielką konkurencję. Prowadzi ona bowiem wyłącznie do prowadzenia przez nie polityki "przeżycia", bez jakiejkolwiek dbałości o przyszłość. W praktyce oznacza to, że organizacje odzysku nie tylko nie budują systemów zbiórki, w tym nie wspierają gminnych systemów selektywnej zbiórki odpadów, ale także nie pozwalają na rozwój bazy recyklingowej. Baza ta obecnie jest, co prawda, wystarczająca, ale w już niedalekiej przyszłości stanie się znaczącym hamulcem rozwoju systemu. Wydaje się, że polski model (tj. wielość organizacji odzysku), nie mający w zasadzie odpowiednika w krajach Unii Europejskiej, nie zdaje egzaminu. Czas pomyśleć o konsolidacji rynku i dostosowaniu się do norm unijnych, gdzie zawsze istnieje jedna zdecydowanie dominująca organizacja i kilka małych, niszowych. Apel ten należy w pierwszej kolejności kierować pod adresem przemysłu, który jest głównym odpowiedzialnym za sprawne funkcjonowanie całego systemu. Nie zwalnia to jednak władz od odpowiedzialności. Wydaje się niezbędnym wprowadzenie takich zmian prawnych, które pozwolą na radykalne zmniejszenie ilości organizacji odzysku w Polsce.
Poruszone powyżej sprawy nie wyczerpują całego katalogu spraw do załatwienia. Tym niemniej wydaje się, że są kwestiami, od których zależy pomyślność polskiego systemu odzysku i recyklingu. Tylko szybka reakcja na obecne niedomagania może uzdrowić ten system. Dotychczasowa dyskusja prowadzona w wąskich kręgach specjalistów wydaje się wskazywać, że powyższe postulaty nie powinny stać się przedmiotem sporu ani politycznego, ani merytorycznego. Jakiekolwiek opóźnienia w podejmowaniu decyzji mogą natomiast z jednej strony obniżyć konkurencyjność polskich firm na jednolitym rynku unijnym, z drugiej zaś spowodować znaczący wzrost kosztów społecznych w najbliższej przyszłości, a tego nie chcemy. Jakiekolwiek niepożądane konsekwencje finansowe braku decyzji będą i tak ponoszone przez nas wszystkich.

Artykuł zamieszczony w ogólnopolskim miesięczniku RECYKLING
Źródło: ''